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憐憫「黑戶寶寶」，卻不思考「失聯移工」在台困境
文：Hiroki（社會工作師）
當社工說著，孩子詢問他的媽媽在哪裡時，看似是育幼院中孩子常見的疑問，但特別的是，這個孩子的媽媽是「失聯移工」。在台灣，近年愈來愈多這樣的孩子出生在社會不同的角落，不論是在醫療院所、自宅或是戶外，他們在台灣因為沒有身分，大多被媒體稱呼為「黑戶寶寶」，而他們的官方名稱為「在台出生非本國籍兒童」。
我國引進外籍移工人數逐年攀升，根據勞動部統計，截至2017年底，移工人數已達67萬6,142人，相較於2016年底62萬4,768人，增加了5萬1,374人；另外，依據內政部移民署統計，近3年在台行蹤不明移工人數均達5萬人以上，截至2017年底尚有5萬2,317名移工無法掌握其行蹤。
其中，有許多在台出生非本國籍兒童的媽媽，都是失聯移工。因緣際會下，我從失聯移工的身上聽到許多故事，她們來台灣工作前，必須先背負債務，搭了飛機遠赴台灣後，卻發現工作環境、待遇、內容不如預期。遠赴異鄉無依無靠之下，認識了來自同一個國家的移工，雙方情投意合開始交往。直到發現懷孕，因擔心遭到雇主解僱，甚至被遣返回國，便展開逃亡之路。生產後，一方面想要親自照顧孩子，另一方面又沒有經濟能力，只能託付別人照顧，或是直接棄養，在外不斷非法工作，只為了能夠增加收入，改善自己的經濟狀況。
因此，許多孩子沒辦法在移工身邊成長，有些孩子由社政單位介入進行安置，有些孩子則被交給親朋好友照顧，但仍有一些孩子沒有那麼幸運，2016年8月底就曾經發生移工生產後，將孩子丟到廚餘桶的憾事。另外，也有發生過內政部移民署查獲失聯移工，協助遣返後，才發現該名移工在台灣育有子女，然而，要再到國外協尋該名移工，機率已經是微乎其微了。
當這些事件發生在台灣社會當中，大眾對於所謂的黑戶寶寶發出憐憫之心時，卻很少人思考失聯移工在台灣所面臨的困境。當大家將焦點放在「孩子」身上時，卻沒人把主體放在「失聯移工與孩子」這樣的角色上。
修正後的移民法保障了人身自由，卻也衍生更多問題
2013年大法官第708號解釋，針對內政部入出國及移民署（現為內政部移民署）為了儘速將外國人遣送出國，於合理行政作業期間執行遣送事宜，為了防範脫逃，得以暫時收容外國人，但因當時並未賦予外國人及時有效的司法救濟權利，再加上暫時收容期間屆滿，內政部移民署認為外國人有繼續收容的必要，便會直接進行續予收容及延長收容，並沒有經過法院審查決定。故大法官要求內政部移民署應於釋憲公布2年內，修正入出國及移民法，以保障外國人被收容時的人身自由及司法救濟權利。
2011年11月8日修正的入出國及移民法[5]，內政部移民署原本可以暫予收容外國人60日，並得延長收容60日，共計120日，釋憲之後，內政部移民署於2015年1月23日修正公布新版入出國及移民法[6]，除增訂司法救濟條款（該法第38-2條）外，亦明定暫予收容期間不得超過15日（該法第38條第1項），且暫予收容期滿前認為有續予收容必要者，應向法院聲請裁定續予收容，最長不得超過45日，延長收容則不得超過40日（該法第38-4條），亦即收容期間縮短為100日，且續予收容及延長收容均須經法院裁定後才可以進行收容。
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另外，如果內政部移民署認為外國人沒有收容的必要，例如有該法第38-1條的情形，可以命外國人覓尋居住台灣地區設有戶籍國民、慈善團體、非政府組織或其本國駐華使領館、辦事處或授權機構之人員具保或指定繳納相當金額之保證金，並應定期至入出國及移民署指定之專勤隊報告生活動態、限制居住於指定處所、定期於指定處所接受訪視或提供可隨時聯繫之聯絡方式、電話，於入出國及移民署人員聯繫時，應立即回覆（該法第38條第2項）。此項規定即為「收容替代處分」。
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而這樣的法律修正後，與本文「失聯移工及與黑戶寶寶」有何關聯？修正後的入出國及移民法，雖然更加保障外國人在台人身自由，以及司法救濟權利，但因為毫無配套措施，導致衍伸許多社會問題：
外籍移工為增加收入二度失聯
依據入出國及移民法第38-1條規定，外國人有懷胎5個月以上或生產、流產未滿2個月，或外國人為未滿12歲之兒童，得不暫予收容，並得施以收容替代處分，通報相關立案社福機構提供社會福利、醫療資源以及處所。然而，本文前面所述收容替代處分，為內政部移民署交付相關單位、人民具保後，外國人應定期報到、限制住居所或接受訪視及提供聯絡方式等；但外國人具保後，仍有可能為增加收入而再次失聯，使得進行中的遣返流程又須暫停，重新回到協尋階段，徒耗行政及社會成本。
產品政府對具保人或慈善團體未設有把關機制
內政部移民署責付對象包含我國國民、慈善團體、非政府組織或駐華使領館，但針對我國國民並無進行任何素行調查，慈善團體及非政府組織亦未有簽訂行政契約的情況。也就是說，內政部移民署僅憑具保書或責付書，就可以將外國人交由具保人或慈善團體。但具保人並無強制力限制移工行動自由，另慈善團體是否為合法立案？環境是否適合收容移工及孩子？對移工及孩子而言，收容替代處分後的生活，反而無法獲得妥善照顧及安全上的保障，過去警方便曾經查獲移工疑似遭到具保人剝削之案例。
因此，當移工及孩子被施以收容替代處分，除了可能使他們處於危險的環境當中，以及受到不當對待的風險之外，當移工在等待遣返的期間，發現沒有金錢負擔這段期間的生活費用，或是遣返的機票費用、行政罰鍰等，儘管就業服務法第44、45條規定任何人不得非法容留及媒合外國人非法工作，但為了掙錢，便會將孩子託付給他人照顧，鋌而走險再次失聯，在外非法工作。然而當孩子被不適當之人照顧，或處於不適當之環境，社政機關便須介入處理後續安置照顧，進而衍生孩子在醫療保健、身分認定及居留權益等複雜問題。
中央解決了孩子的身分問題，但仍未提出前端移工管理的配套措施
監察院於2017年2月10日公告提案糾正勞動部及內政部移民署，針對社會上一再發生女性外籍移工於懷孕或生產後逃逸或棄養子女、以及逃逸移工在台生育子女等情事，因而衍生後續非本國籍兒童及少年安置照顧、身分認定及居留權益等諸多棘手問題，卻由地方政府社政單位苦於難以收拾善後解決。此議題除了監察院仍在調查中，行政院也相當重視，責請中央各部會召開多次會議，結合勞政、警政、衛政、社政、教育等單位，訂定相關流程，以解套社政單位在安置孩子後所面臨到的困難，例如國內、外協尋移工、認定孩子的國籍、取得居留權、加入全民健康保險、就學到歸化為我國人等，已經有相關規定可以依循。
但是前端從勞動部對於移工權益保障、仲介單位管理、到內政部移民署的收容替代處分，因為沒有具體的配套措施，改善移工在台的就業及生活環境，或是協助移工有效遣返回國，導致社政單位處理在台出生非本國籍兒童的案量無法降低。隨著案量漸增，社福支出隨之增加，亟有排擠現有處理兒少保護案件的預算、人力及資源之可能。而且移工及孩子衍生的問題源頭，並未有效改善或解決，使得社工人力疲於奔命處理安置事宜，易使社工產生耗竭的情形。
引進移工及後續管理不當所付出的成本，何時才能獲得正視？
筆者認為，社會上出現許多在台出生非本國籍兒童，大抵是移工為了持續就業，維持日常生活，改善原生家庭環境，不得已之下，將自己的孩子託付給他人照顧，使得這些孩子形成「假性無依」的狀態。甚至移工在原本的國家已有了婚姻，擔心孩子跟著返國會因為宗教、家庭等因素遭受責難，所以只能遺棄孩子。
如果移工離開原有工作崗位，被認定為失聯移工之後，一旦遭警方查獲，依規定便必須遣返回國，但收容替代處分並無法有效掌握行蹤，移工極有可能再次失聯，使得移工不斷逾期居留，並且在毫無保障的就業環境、待遇下持續非法工作。此外，孩子隨著時間逐漸成長，沒有父母在身邊的生活，難以與父母產生緊密的情感連結依附，一旦移工確定需要遣返回國，孩子必須隨同返國，但孩子對於「父親、母親」角色的陌生，以及後續返國的不同語言、文化，對孩子成長歷程來說，無疑是一大挑戰。
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內政部移民署現有收容所，因環境不佳，不適合移工及孩子共同收容，且為了保障移工的人身自由，內政部移民署如果查獲移工懷孕或者攜有子女，大多不會進行收容，而施以收容替代處分，但處分對象多為民間單位及我國國民，如果官方成立有別於收容所的「容留處所」，以不限制移工及孩子的行動為前提，提供合宜的暫時容留環境，並能掌握移工的出入行蹤，勢必能減少許多社會成本之耗損。
當台灣需要移工的人力來補足短缺的就業市場時，卻沒有給予合理的就業環境及權益保障，移工、人權團體多年來向政府疾呼的「自由轉換雇主」議題，勞動部均未正面回應，倘若能夠讓移工自由選擇雇主，誰還會鋌而走險踏上失聯之路？再者，內政部及勞動部已經在洽談合作成立「容留處所」，但因為預算經費、委託事項及跨部會分工協調事宜，迄今均只聞其風不見其影。倘該處所遲遲未設立，移工及孩子在令人詬病的收容替代處分期間所面臨的問題，將無法獲得改善及解決。
當社會大眾只關注在「黑戶寶寶」上，要求社政單位解決問題的同時，誰能多關注在「失聯移工及黑戶寶寶」的主體上，要求勞動及移民單位徹底解決源頭移工所面臨的困境？勞動部及內政部移民署何時才能正視台灣引進移工後的管理不當及移民法修法後毫無配套措施，所帶來的強大社會成本？
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